Já houve muita controvérsia sobre a natureza jurídica tributária dos empréstimos compulsórios. Alguns defendiam a tese de que não poderia ser considerado tributo, devido à exigência de que os valores pagos deveriam posteriormente ser devolvidos ao sujeito passivo, e desta forma tais valores não poderiam ser considerados receitas tributárias, em que haveria necessariamente o caráter da definitividade, mas sim meramente ingressos, como, v.g. qualquer outro empréstimo obtido pelo Estado.

Ocorre que não se pode equiparar um empréstimo compulsório aos demais contratos de empréstimo (mútuo) firmados pelo Estado, pois estes (os contratos) pressupõem a vontade livre entre as partes contratantes, sendo que no empréstimo compulsório, havendo a previsão legal amparada em hipótese constitucional, deveria haver o pagamento (ou o “empréstimo coativo”).

Se formos “testar” o empréstimo compulsório à definição de tributo prevista pelo art. 3º do Código Tributário Nacional verificamos que ele atende a todos os requisitos para ser considerado tributo. Fortalece tal entendimento o próprio fato de disposições relativas ao empréstimo compulsório estarem inseridas no próprio corpo do CTN (art. 15). O fato de ser prevista a devolução dos valores ao término de determinado período não afasta tal conclusão, eis que o CTN, em seu art. 4º, II, diz que é irrelevante, para a definição da natureza jurídica do tributo, a destinação que seja dada ao montante arrecadado.

A Constituição de 1988 também inseriu o empréstimo compulsório no capítulo referente ao sistema tributário nacional, sendo a ele aplicáveis os princípios constitucionais tributários, tais como legalidade, irretroatividade, anterioridade [comporta algumas exceções], não-confisco, etc.

O art. 148 da Constituição dá competência à União para, mediante Lei Complementar, instituir empréstimos compulsórios nas seguintes hipóteses:

I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional,

Cabe ressaltar que o compulsório instituído com base no inciso I comportará exceção tanto ao princípio da anterioridade clássica (anual) como também à anterioridade nonagesimal. Mas mesmo nesta hipótese a instituição deverá ser feita mediante Lei Complementar.

A Constituição também afirma, no parágrafo único do art. 148, que a aplicação dos recursos deverá ser vinculada à despesa que fundamentou a criação do empréstimo compulsório. Sendo assim, se for criado em virtude de grave enchente, as receitas deverão ser utilizadas na intervenção em tal calamidade.

Importa dizer que o CTN já possuía disposições sobre o empréstimo compulsório, evidentemente que amparado em Constituição anterior (CF de 1946, com a EC nº 18, de 1965). Cabe informar que apenas o inciso III do art. 15 do CTN não foi recepcionado pela atual Constituição, eis que previa a hipótese de criação de compulsório em conjunturas que exigissem a absorção temporária de poder aquisitivo, situação esta não mais prevista (cabe lembrar que o Plano Collor, que entre outras medidas, determinou o “bloqueio” de ativos, foi editado após a Constituição de 1988, ou seja, como empréstimo compulsório não poderia ser considerado).

A Lei Complementar que instituir o compulsório deverá fixar o prazo do empréstimo, bem assim, as condições de seu resgate, conforme previsão do parágrafo único do art. 15 do CTN.

Cumpre por fim informar que, após a promulgação da nova Constituição, nenhum empréstimo compulsório foi instituído pela União.